“入園難、入園貴”早已成為困擾幼兒家庭及教育領(lǐng)域的難題?！叭娑ⅰ闭邔?shí)施后，全國每年預計新增300萬(wàn)個(gè)兒童，按照現在的學(xué)制，3年后會(huì )有900萬(wàn)兒童在幼兒園讀書(shū)，學(xué)前教育將面臨巨大壓力?，F階段關(guān)于我國幼兒園發(fā)展的研究主要集中于從學(xué)前教育的公平性、公共性以及公益性角度出發(fā)，倡導幼兒園在建設過(guò)程中的普惠性發(fā)展。這些論述給予了我國幼兒園發(fā)展的路徑選擇和理論支撐，但對于解決我國公辦幼兒園數量不足、民辦幼兒園價(jià)格過(guò)高等實(shí)質(zhì)問(wèn)題卻作用不大。因此，如何創(chuàng )辦更多的幼兒園以滿(mǎn)足適齡兒童的入學(xué)所需、提高學(xué)前教育的整體質(zhì)量，便成為教育領(lǐng)域、特別是“十三五”時(shí)期民生建設亟待解決的問(wèn)題。

一、幼兒園建設的政策性規劃與差異化發(fā)展

縱觀(guān)我國近十年的學(xué)前教育發(fā)展規劃可以發(fā)現，整個(gè)路徑選擇是從政府主導到社會(huì )多樣化參與，國家資本全方位覆蓋到社會(huì )資本大量集聚、政府與社會(huì )共同創(chuàng )建幼兒園的思路展開(kāi)的。2001年，我國提出了“全面發(fā)展的幼兒教育目標”，之后也一直將助推幼兒教育事業(yè)發(fā)展作為國家教育發(fā)展的重要指標;2003年，首次提出“鼓勵發(fā)展民辦幼兒教育”的方針，表明政府不再作為幼兒教育的唯一提供者，打破了我國幼兒教育事業(yè)由政府全面掌控的局面。社會(huì )資本開(kāi)始進(jìn)入學(xué)前教育行列，標志著(zhù)我國學(xué)前教育開(kāi)始進(jìn)入制度改革階段?！秶抑虚L(cháng)期教育改革和發(fā)展規劃綱要(2010—2020年)》進(jìn)一步明確“建立政府主導、社會(huì )參與、公辦民辦并舉”的體制目標以及“大力扶持民辦幼兒園”的指導原則。社會(huì )力量辦園的體制建設愈加制度化和規?；?。2012年，國家提出了對幼兒園建設的規劃布局意見(jiàn)，2014年又從財稅優(yōu)惠政策方面對民辦幼兒園的建設給予大力扶持?？梢?jiàn)，不論是宏觀(guān)層面的政策倡導，還是在微觀(guān)治理上，作為公共服務(wù)體系與兒童福利建設重要領(lǐng)域的幼兒園，其發(fā)展都已經(jīng)成為全民共舉的事業(yè)。目前，國家和社會(huì )力量共同辦園的體制已基本形成，但在其運行中仍存在諸多問(wèn)題，如政府主體責任承擔不力、監管職能的弱化以及家長(cháng)們在選擇幼兒園時(shí)的求新、求貴心理等，使得市場(chǎng)的營(yíng)利性?xún)r(jià)值追求愈加凸顯，出現公辦幼兒園數量少、民辦幼兒園價(jià)格偏高且市場(chǎng)風(fēng)險頻發(fā)的尷尬局面。管理目標與結果發(fā)生實(shí)質(zhì)性偏離，學(xué)前教育的公共服務(wù)供給體系發(fā)展不健全，造成個(gè)人福利的巨大損失。

二、福利三角理論視域下利益相關(guān)者的責任承擔

福利三角理論由伊瓦斯最先提出，他認為福利三角是家庭、(市場(chǎng))經(jīng)濟和國家共同組成的福利整體［2］;福利供給應是多元化主體、多樣化服務(wù)，以社會(huì )共同責任本位為理念基礎，增加個(gè)人實(shí)際福利效益。［3］根據福利三角理論，在學(xué)前教育資源供給不足的情況下，必須靠全民之力推動(dòng)幼兒教育事業(yè)發(fā)展，增進(jìn)兒童福祉，健全兒童福利體系。

(一)幼兒園建設中的政府責任辨析

解決當前我國學(xué)前教育發(fā)展面臨的問(wèn)題是福利三角視域下政府的價(jià)值追求和“有事業(yè)心”的服務(wù)型政府建設的本質(zhì)目標。但從現階段幼兒園建設的總體情況來(lái)看，政府在幼兒園建設中沒(méi)有充分體現主體性責任，兒童福利建設的非常態(tài)化和殘缺性特征依然明顯。

1．政府投入不足政府投入不足首先表現為總體投入不足。國際上，學(xué)前三年毛入園率在80%以上的國家，學(xué)前教育財政性經(jīng)費占比為9．67%;毛入園率在60%～80%之間的國家，學(xué)前教育財政性經(jīng)費占比為7.73%。而根據國家統計局調查結果顯示，2014年，我國學(xué)前教育三年毛入園率已經(jīng)達到70．5%，但學(xué)前教育財政性經(jīng)費占比僅為3．5%，該調查結果直接反映了我國學(xué)前教育資源總體投入不足的現狀。政府投入不足還表現為區域投入結構不均衡。在不發(fā)達和欠發(fā)達地區，由于地方政府財力不足，往往削減了當地的學(xué)前教育支出，造成東中西部地區的區域性學(xué)前教育發(fā)展不均衡;而地方經(jīng)濟發(fā)展水平的差異也直接影響到城鄉學(xué)前教育發(fā)展不均衡。在財政性經(jīng)費投入不足的情況下，幼兒園建設的原始負擔則通過(guò)后續高昂收費的方式落到了各個(gè)幼兒家庭，增加了家庭的學(xué)前教育支出比例，加重其經(jīng)濟負擔。

2．公辦幼兒園數量不足據統計，2014年我國共有幼兒園20．99萬(wàn)所，其中，民辦幼兒園13．93萬(wàn)所，占幼兒園總數的66%，公辦幼兒園比例偏低。大多數父母為能讓孩子進(jìn)入公辦幼兒園學(xué)習，想盡各種辦法。如在2016年3月16日凌晨，山東省泰安市某小區的家長(cháng)們搬著(zhù)小板凳，連夜趕到居住地附近的某公辦幼兒園門(mén)口排隊等待報名，只為能拿到孩子的入園門(mén)票。據家長(cháng)們反映，幾乎所有的公辦幼兒園都會(huì )出現報名人數超員的現象，他們只能提早做好準備，即便如此，孩子無(wú)法如期入學(xué)的情況仍時(shí)有發(fā)生。公辦幼兒園數量不足極大限制了幼兒家長(cháng)選擇的范圍。究其原因，還是國家的公共服務(wù)主體責任發(fā)揮不充分，要解決“入園難”問(wèn)題，亟待政府的政策傾斜和資金支持。     3．政府對民辦幼兒園建設的外部監管薄弱當前，民辦幼兒園數量攀升，擴大了幼兒園建設總體規模，為家長(cháng)提供了多樣化選擇。與此同時(shí)，也出現了諸如校舍房屋質(zhì)量差、教師素質(zhì)不高、教學(xué)管理不到位、食品安全得不到保障等問(wèn)題，極大降低了民辦幼兒園的信譽(yù)度，使得幼兒園的市場(chǎng)化建設環(huán)境惡化。這些都是民辦幼兒園在準入環(huán)節和實(shí)際運行過(guò)程中的漏洞所在，是政府在市場(chǎng)失靈時(shí)治理不及時(shí)，以及國家管理者的監管不力。特別是由于學(xué)前教育的實(shí)際效益難以在短期內得以體現，這項需要進(jìn)行持續性投資的公益性事業(yè)就難以進(jìn)行階段性的結果量化，對民辦幼兒園的績(jì)效評估進(jìn)展艱難，使得民辦幼兒園建設的進(jìn)入退出機制建設遲緩。

(二)民辦幼兒園發(fā)展的逆向激勵矛盾

市場(chǎng)作為政府提供福利之外的強大補充力量，能有效滿(mǎn)足社會(huì )整體福利的差異化需求，為幼兒園建設注入新思維和新元素，彌補了兒童福利供給的單一性缺陷。但由于市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理存在的必然缺陷以及“理性經(jīng)濟人”假設所帶來(lái)的行為弊端，在提供教育資源時(shí)，市場(chǎng)會(huì )因自身的行為邏輯帶來(lái)資源供給的弱化和潛在風(fēng)險的頻發(fā)，使得出現服務(wù)價(jià)格過(guò)高等問(wèn)題，學(xué)前教育的公益性?xún)r(jià)值無(wú)從顯現。在民辦幼兒園成為社會(huì )辦學(xué)的有力支撐的同時(shí)，隨之而來(lái)的高門(mén)檻卻又讓眾多的家長(cháng)“望園興嘆”。這不僅違背了給予家長(cháng)多樣性選擇、擴大普惠性建設原則的初衷，而且還減損了兒童福利，使“4+2+1”模式下的家庭面臨更大的養育成本支出，

①降低了家庭幸福指數。家住重慶市渝北區的部分家長(cháng)表示，孩子就讀家庭所在地的小區幼兒園，每個(gè)月都需要約2000元不等的費用支出，而這還不包括孩子在學(xué)校的其他費用。

②在廣州、深圳等人口高度集中的一線(xiàn)城市，眾多市民更是反映花錢(qián)都不一定進(jìn)得了理想的幼兒園。市場(chǎng)在其自由與選擇的價(jià)值訴求之下，盈利性成了它所有活動(dòng)的風(fēng)向標，減少了志愿性和服務(wù)性，民辦幼兒園的普惠性建設嚴重不足，高消費的選擇性民辦幼兒園建設已經(jīng)成為了市場(chǎng)追逐的主要模式。這不但與其福利提供初衷的目標相背離，而且也造成了入園貴的尷尬局面，削弱了個(gè)人福利受益價(jià)值。

(三)家庭的非理性行為選擇

民辦幼兒園的大量出現，本是為解決在公辦幼兒園數量不足情況下產(chǎn)生的“入園難”問(wèn)題，而其后所催生的“入園貴”難題，除了與市場(chǎng)主體的營(yíng)利性?xún)r(jià)值追求有關(guān)，長(cháng)期以來(lái)許多家長(cháng)在為孩子選擇幼兒園時(shí)出現的過(guò)分追求差異化發(fā)展與攀比心理也是助長(cháng)這一惡性循環(huán)的重要因子。家長(cháng)們?yōu)榱瞬蛔尯⒆虞斣谄鹋芫€(xiàn)上，積極為孩子制訂嚴密、持續培養計劃，為其尋找封閉性、雙語(yǔ)教學(xué)、食宿國際化標準的“貴族幼兒園”，盡力給孩子創(chuàng )造一個(gè)最好的學(xué)習與成長(cháng)環(huán)境，提高其后續發(fā)展的教育起點(diǎn)。市場(chǎng)辦學(xué)主體在以顧客為導向的敏感商業(yè)嗅覺(jué)下打造了眾多收費高昂、國際化辦學(xué)模式的、契合家長(cháng)心理需求的幼兒園。其實(shí)，在這些民辦幼兒園中，優(yōu)質(zhì)、特色化幼兒園十分稀少，但家長(cháng)的求新求貴心理正好契合了市場(chǎng)辦學(xué)的營(yíng)利性追求目標，因此，越來(lái)越多高門(mén)檻的民辦幼兒園應運而生，使得幼兒園建設的普惠性?xún)r(jià)值越來(lái)越低，阻礙了其公益性服務(wù)的發(fā)展腳步。

三、創(chuàng )新兒童福利最大化的學(xué)前教育供給機制

福利三角理論表明，在社會(huì )福利提供的互動(dòng)中，福利供給的份額是相互影響、相互補充，共同支撐著(zhù)個(gè)人福利水平的發(fā)展。在學(xué)前教育領(lǐng)域的發(fā)展中，國家、市場(chǎng)和家庭應緊密銜接，給予兒童生存發(fā)展所需的基本保障，完善福利體制設計，實(shí)現福利三角互動(dòng)中的多元福利供給機制建設。作為公共服務(wù)提供者和公民權利保障者的國家，應該發(fā)揮主導作用，全力推進(jìn)幼兒教育事業(yè)發(fā)展，給予其持續穩定的福利供給;而當國家提供公共教育資源的能力出現不足時(shí)，市場(chǎng)應該發(fā)揮其強大的社會(huì )資本凝聚力，滿(mǎn)足多元化的市場(chǎng)需求，助推幼兒教育事業(yè)的發(fā)展;家庭則應扮演好孩子在社會(huì )化過(guò)程中的關(guān)鍵性角色，使國家福利與社會(huì )福利在幼兒身上得到有效轉化。在我國幼兒園建設總量嚴重不足、入園門(mén)檻過(guò)高的轉型時(shí)期，國家與市場(chǎng)應以普惠性作為共同承擔幼兒園建設的指導原則，家庭也應秉承持續與可實(shí)施的學(xué)前教育規劃原則，形成普惠性發(fā)展意識，切實(shí)承擔起各自的福利責任，以社會(huì )共濟之舉保障兒童福利的有效供給。

(一)政府主導下的國家福利建設

為了有效應對學(xué)前教育中的發(fā)展困境，給予幼兒園發(fā)展事業(yè)的宏觀(guān)創(chuàng )設環(huán)境，政府應該扮演好公共服務(wù)的主體角色，不僅給予持續的政策支持，做好引領(lǐng)工作，而且還應從財政傾斜上補齊這一短板，充分發(fā)揮國家集中力量辦大事的職責和優(yōu)勢，促進(jìn)學(xué)前教育可持續發(fā)展，成為兒童基本福利供給的保障性支柱。

1．擴大學(xué)前教育整體普及率學(xué)前教育資源整體投入不足是導致我國學(xué)前教育發(fā)展緩慢的原因之一，入學(xué)普及率遠低于義務(wù)教育及中高等教育，削弱了兒童福利。政府應增加對學(xué)前教育的財政性資金投入，劃撥專(zhuān)項資金給予學(xué)前教育發(fā)展;各地區應對公辦幼兒園建設進(jìn)行統一規劃，加強對公辦幼兒園的建設力度，提高公辦幼兒園數量在幼兒園總量中的比例;進(jìn)一步提高基礎教育財政性資金占整個(gè)教育支出結構的比例，改善財政性教育經(jīng)費投入的結構失衡現狀，減輕家長(cháng)的基礎教育支出負擔，使國家福利建設覆蓋面更廣、受益人群更多。    2．促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展加大對落后地區學(xué)前教育資源的投入，切實(shí)解決落后地區學(xué)前教育資金不足等問(wèn)題，擴大貧困地區的學(xué)前教育覆蓋面，提升其教育質(zhì)量。地區間經(jīng)濟發(fā)展的差異性產(chǎn)生了大批從經(jīng)濟欠發(fā)達地區前往發(fā)達地區務(wù)工的流動(dòng)人群，其子女入園問(wèn)題也一直是學(xué)前教育發(fā)展的難點(diǎn)所在。應積極完善流動(dòng)人口戶(hù)籍登記和管理工作，讓流動(dòng)人群子女能夠就近入學(xué)，不被高昂學(xué)費所困擾，給予其更多福利保障，使全民基礎教育能夠有效落實(shí)，完善幼兒福利建設體系。

3．提高幼兒教師福利待遇提高幼兒教師資格認證標準和福利待遇，解決幼兒師資質(zhì)量差與“幼師荒”問(wèn)題。在我國的教師行列中，幼兒教師的福利待遇相對較差，而某些地區幼兒教師的身份與地位不明確、工作與職責不對等是導致此類(lèi)問(wèn)題的根源所在。高校培養的幼兒教師數量遠不能滿(mǎn)足學(xué)前教育規?；l(fā)展的需要，部分幼兒園為了節省辦學(xué)成本，甚至招聘未經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓的社會(huì )人士進(jìn)行教學(xué)，造成整個(gè)幼教體系的混亂無(wú)序。只有嚴格設置幼兒教師準入制度，建立健全幼兒教師激勵機制，提高其福利待遇供給水平，才能壯大優(yōu)質(zhì)師資力量，提升學(xué)前教育質(zhì)量，減少學(xué)前教育危機的產(chǎn)生機率。

(二)學(xué)前教育資源供給PPP模式下的風(fēng)險管理

有效解決學(xué)前教育中的民辦幼兒園發(fā)展問(wèn)題，政府應探索建立以公辦民營(yíng)等形式為主的公私合作伙伴關(guān)系，運用PPP模式的問(wèn)題解決機制，對市場(chǎng)融資進(jìn)行有效控制;利用項目?jì)?yōu)勢對民辦幼兒園的建設管理進(jìn)行切實(shí)的培育和監管，真正建立面向大眾的普惠性幼兒園，創(chuàng )建良好的幼兒園外部環(huán)境。

1．做好民辦幼兒園創(chuàng )建工作的法治化建設出臺并完善相關(guān)的法律法規，加快學(xué)前教育立法進(jìn)程。幼兒園辦園標準、物價(jià)收費等方面都要建章立制。要健全幼兒園準入制度，做到有法可依。在社會(huì )化辦學(xué)的環(huán)境下，由于準入規則的不健全和門(mén)檻設置的不合理，引發(fā)了眾多學(xué)前教育危機事件。只有從加強幼兒園創(chuàng )建工作的法治化進(jìn)程做起，明確其招生規模、校舍建設規范、教師培養模式等硬性標準，加強制度建設，才能減少后續運行風(fēng)險，形成良性發(fā)展態(tài)勢。

2．強化民辦幼兒園營(yíng)運過(guò)程的監督管理在市場(chǎng)辦學(xué)主體缺乏行業(yè)自律的情況下，政府應充分發(fā)揮主體責任，加強外部監管力度;同時(shí)做好績(jì)效評估工作，完善民辦幼兒園建設發(fā)展的獎勵淘汰機制，增強其運營(yíng)透明度。只有增強風(fēng)險意識，從項目管理之初就做好風(fēng)險預測和責任分擔工作，加強對學(xué)前教育領(lǐng)域的行政管理，才能確保民辦幼兒園建設的各個(gè)環(huán)節都能得到有效監管，將損失在可控范圍內降到最小;并在項目執行過(guò)程中做到對資金使用、人員流動(dòng)等監管，有效防止運行環(huán)節的漏洞產(chǎn)生。

3．優(yōu)化對民辦幼兒園利益補償的機制設計開(kāi)辟專(zhuān)項民辦幼兒園建設扶助基金，給予其政策傾斜與財政支持。市場(chǎng)基于其利益最大化的價(jià)值選擇，在提供公共服務(wù)的過(guò)程中必然會(huì )注重盈利性建設，忽略教育公益性的實(shí)質(zhì)，產(chǎn)生道德風(fēng)險。政府與市場(chǎng)應形成良好的契約精神，在社會(huì )辦學(xué)的支撐體系中，政府應加強對民辦幼兒園的利益償還，從創(chuàng )建資金的補助與后續稅收減免等環(huán)節提升民辦幼兒園的實(shí)際所得效益，降低市場(chǎng)辦學(xué)對營(yíng)利性的追求，最大限度地實(shí)現學(xué)前教育公益性?xún)r(jià)值，有效應對“入園貴”這一難題。

(三)加強普惠性幼兒園建設

國家應積極倡導普惠性幼兒園建設，在社會(huì )上形成良好的普惠、平等教育共識，鼓勵家長(cháng)為孩子選擇普惠性幼兒園就讀;支持普惠性幼兒園的建設，加大對普惠性幼兒園建設的配套措施完善和資金支持力度，使普惠性幼兒園覆蓋面更廣、教學(xué)質(zhì)量更高、教學(xué)形式更符合孩子成長(cháng)的規律。

1．做好地區間普惠性幼兒園的擴建工作目前，有關(guān)普惠性幼兒園建設發(fā)展取得豐碩成果的報道逐年增多，其建設模式也從最開(kāi)始的分地區試點(diǎn)運營(yíng)變?yōu)槿珖缘囊幠；瘮U建。2015年四川省德陽(yáng)市開(kāi)展了普惠性民辦幼兒園建設試點(diǎn)，并面向社會(huì )投放普惠性學(xué)前教育學(xué)位。這一舉措不但豐富了政府購買(mǎi)學(xué)前教育服務(wù)的實(shí)踐方式，更有效解決了當地長(cháng)期以來(lái)的適齡幼兒入園難的問(wèn)題，充分體現了普惠性幼兒園招生面廣、教育費用低、教學(xué)質(zhì)量高的發(fā)展宗旨。在今后的普惠性幼兒園擴建工作中，政府應加強制度化建設，從機制設計之中強化平等、普惠的學(xué)前教育共識，并增加資金投入，促進(jìn)普惠性幼兒園的規?；l(fā)展。

2．實(shí)現普惠性幼兒園優(yōu)質(zhì)化發(fā)展當社會(huì )廣泛形成普惠性發(fā)展的學(xué)前教育共識之后，政府應嚴格按照普惠性幼兒園的認定程序，規范其發(fā)展方式，確保這類(lèi)幼兒園的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。各級地方政府要因地制宜，在統籌當地學(xué)前教育資源基本配置情況的基礎之上，經(jīng)過(guò)嚴格的資格認定后，給予普惠性幼兒園建設資金扶助，保障其發(fā)展所需;同時(shí)對普惠性幼兒園的運營(yíng)環(huán)節進(jìn)行嚴格的過(guò)程管理，在保證普惠性幼兒園建設發(fā)展不被資金來(lái)源所困擾的前提下，促進(jìn)其優(yōu)質(zhì)化發(fā)展，提高學(xué)前教育建設的整體質(zhì)量。

四、結語(yǔ)

幼兒教育對于整個(gè)國家和民族發(fā)展的重要性不言而喻。“全面二孩”政策實(shí)施后我國學(xué)前教育面臨更大的供應缺口，其實(shí)際運行環(huán)節更是弊端重重，幼兒教育公共服務(wù)體系建設舉步維艱。要想真正突破這一瓶頸，須從政府公共服務(wù)主導者的本位主義出發(fā)，運用PPP模式中的問(wèn)題處理機制來(lái)應對難題。既要大力倡導普惠性學(xué)前教育發(fā)展，又要完善普惠性幼兒園建設的相應配套措施，使國家、市場(chǎng)和家庭切實(shí)承擔起各自的福利責任，推動(dòng)福利三角理論下的多元互動(dòng)福利供給機制發(fā)展，完善我國兒童福利體系建設，迎來(lái)學(xué)前教育發(fā)展的春天。

作者：周燕 賀文 單位：西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院

(文章轉自http://www.zhazhi.com/lunwen/jy/youeryuanlunwen/134679.html)