本來(lái)不想再寫(xiě)文章來(lái)論證民辦教育的制度優(yōu)勢，因為我在前幾篇文章（《發(fā)展民辦教育需要新的觀(guān)念基礎》復旦教育論壇2019.2，等）中已經(jīng)提供了廣泛的事實(shí)和足夠充分的論證，相信不戴有色眼鏡的人都很容易接受它的結論——民辦教育優(yōu)于公辦教育，只是你永遠無(wú)法叫醒裝睡的人，那就讓歷史來(lái)檢驗吧。但9月3日香港股市教育板塊因一篇某政協(xié)常委的發(fā)言導致暴跌，幾乎重演了去年8月13日司法部公布《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（送審稿）導致的一幕，說(shuō)明政府的政策導向和社會(huì )對政策的理解、對民辦教育政策環(huán)境的預期仍然存在較大的分歧，看來(lái)在一些重要的基本觀(guān)念上還需要更深入地討論。

一、 人們?yōu)槭裁慈ッ褶k學(xué)校？

在自由交易情況下，消費者選擇一樣商品（產(chǎn)品或勞務(wù)）必定是因為以下兩種原因之一：

1.只此一家別無(wú)分店（無(wú)同類(lèi)商品）；

2.性?xún)r(jià)比高。

“1”的出現可能是因為行政壁壘，可能是因為市場(chǎng)壁壘，也可能是交易雙方受交易成本約束，放棄搜索其它交易對象的結果，無(wú)論出現哪種情況，都降低了資源配置的效率，理論上屬于“不得已而為之”。

“2”體現了市場(chǎng)經(jīng)濟中消費者最普遍的決策模式，它的數學(xué)模型就是“效用最大化”或“約束條件下的效用最大化”（有些東西你很喜歡但不一定有消費能力，也叫“次優(yōu)決策”），意味著(zhù)社會(huì )資源的配置得以?xún)?yōu)化，它的前提是消費者可以在多個(gè)商品之間自由選擇，正是消費者在不同商品之間的比較選擇構成了市場(chǎng)經(jīng)濟的效率機制——優(yōu)勝劣汰。

至于消費者因信息障礙或認知障礙導致的判斷失誤，并不影響結論的普適性。

對民辦教育可以做同樣的分析。自2002年底《民辦教育促進(jìn)法》頒布以來(lái)的16年間，民辦學(xué)校增加了12萬(wàn)所，民辦學(xué)校在校學(xué)生增加了4200萬(wàn)人，同期公辦學(xué)校減少28萬(wàn)所，在校生減少了2200萬(wàn)；

特別是在義務(wù)教育階段，16年間民辦學(xué)校在校生增加了1000萬(wàn)，而公辦學(xué)校在校生卻減少了4400萬(wàn)！是學(xué)齡人口減少了嗎？不是的，2018年全國在校生總數是2.76億人，比2002年的2.56億人還多了2000萬(wàn)；

義務(wù)教育階段總的學(xué)齡人口確實(shí)減少了3400萬(wàn)，但民辦學(xué)校為什么可以逆勢增長(cháng)1000萬(wàn)呢（表二、表三）？是公共財政對教育的投入減少了嗎？

也不是的，2018年財政性教育經(jīng)費36990億元，比2002年的3491億元增長(cháng)了10倍，義務(wù)教育階段的財政性經(jīng)費更是增長(cháng)了15倍！

從人類(lèi)理性的一般邏輯出發(fā)，對上述現象唯一合理的解釋就是民辦教育能夠更好地滿(mǎn)足家長(cháng)（學(xué)生）對多樣化、優(yōu)質(zhì)教育的需要！或者應用上面關(guān)于人類(lèi)行為的一般分析框架，產(chǎn)生這種變化的主要的原因就是民辦學(xué)校為家長(cháng)和學(xué)生提供了比公辦學(xué)校更高性?xún)r(jià)比的教育服務(wù)。

這個(gè)事實(shí)說(shuō)明，民辦教育的規模擴張意味著(zhù)高性?xún)r(jià)比的教育產(chǎn)品（服務(wù)）增加，選擇民辦學(xué)校的家長(cháng)（學(xué)生）的教育福利增加（請回顧開(kāi)頭的分析框架：在不受強迫的交易活動(dòng)中，消費者傾向于選擇高性?xún)r(jià)比商品），如果政府認真落實(shí)《國家中長(cháng)期教育改革和發(fā)展規劃綱要（2010~2020）》第四十三條第二款“清理和糾正對民辦學(xué)校的各類(lèi)歧視政策”，由民辦教育帶來(lái)的教育福利增量將會(huì )更加顯著(zhù)。

遺憾的是，不知是專(zhuān)家誤導了政府還是政府誤導了公眾，現在的主流輿論竟然是要限制乃至打壓民辦教育，這是多么荒唐的一件事??！一些人以為，打壓了民辦教育，公辦教育就可以辦得更好，打壓民辦教育產(chǎn)生的社會(huì )福利損失可以在公辦教育的社會(huì )福利增加中得到補償，似乎公辦教育目前的窘境都是拜民辦教育所賜。這當然是一個(gè)荒謬的邏輯。

事實(shí)上，無(wú)論有沒(méi)有民辦教育，公辦教育一直都難以令人滿(mǎn)意。所以，民辦教育不可能背這個(gè)鍋。就是在全球范圍內，世界各國的公辦教育辦不好的也遠多于辦得好的，公辦教育的問(wèn)題是它自身的制度有缺陷，讓民辦教育背鍋對于辦好公辦教育沒(méi)有任何幫助。如果一定要在打壓民辦教育和發(fā)展公辦教育之間找到什么關(guān)系的話(huà)，那就是公辦教育也因此受損而不是受益。

因為打壓民辦教育的結果必然是：

第一，公辦學(xué)校（尤其在義務(wù)教育階段）的生均經(jīng)費將會(huì )減少而不是增加，因為從民辦學(xué)校擠出的學(xué)生只能進(jìn)入公辦學(xué)校從而稀釋公辦學(xué)校原來(lái)的生均經(jīng)費強度，即便政府增加教育投入，這個(gè)結論依然成立（表一）；

第二，失去了民辦教育這個(gè)競爭對手，公辦教育自身變革的動(dòng)力只會(huì )削弱而不是增強。所以，盡管在當前這個(gè)不講邏輯成為時(shí)髦的年代，哪怕我們只有最后、最少的理智，也不可能真的相信公辦教育幾十年的沉疴會(huì )因為打壓民辦教育而得到醫治。

學(xué)前教育提供了令反對民辦教育的官員和專(zhuān)家更加難以自圓其說(shuō)的例證?！睹褶k教育促進(jìn)法》頒布以來(lái)的16年間，民辦園增加了約11.7萬(wàn)所，在園兒童增加了約2200萬(wàn)，占比從20%上升到56%，而同期公辦園只增加了約5萬(wàn)所，在園兒童增加了約500萬(wàn)，占比卻從80%下降到44%（表四）。根據“教育部關(guān)于2018年全國教育經(jīng)費統計快報”提供的數據推算，2018年學(xué)前教育的一般公共預算財政支出估計為2400億左右，如果用公辦園取代民辦園，還需要增加財政支出至少2600億，也就是學(xué)前教育的財政支出要占一般公共預算教育經(jīng)費的13%左右（http://www.gov.cn/xinwen/2019-04/30/content_5387918.htm），加入這個(gè)經(jīng)費需求的前提是必須壓縮其他學(xué)段的教育經(jīng)費，這是一個(gè)幾乎無(wú)法完成的任務(wù)。最大的問(wèn)題還不是錢(qián)，而是一旦學(xué)前教育全部變成公辦園，幼兒的差異性、家長(cháng)對學(xué)前教育比義務(wù)教育更加復雜的多樣性需要都無(wú)法得到充分的尊重和滿(mǎn)足，因此，在學(xué)前教育階段打壓民辦教育也必定是一項“損民不利公”的非理性行為。

在高中和高等教育階段，公辦學(xué)校有明顯的優(yōu)勢，但我們是否因此就能得出用公辦教育取代民辦教育的政策主張呢？同樣不能。因為取代的結果就是用6~20倍的公共財政支出去得到一個(gè)民辦教育只需要六分之一~二十分之一的財政支出就可以得到的同樣的（也許是更壞的）公共產(chǎn)品。（圖1）

二、 民辦教育對我國教育進(jìn)步的獨特貢獻

我在各地演講和多篇論文中指出民辦教育在“增加教育供給、改善教育公平、優(yōu)化資源配置、擴大教育開(kāi)放、推動(dòng)教育變革”等方面的重要貢獻和獨特價(jià)值?，F在看來(lái)，上面的這些認識除了指出民辦教育對教育公平的貢獻以外，其余都是皮相之論。如果我們不能在中國改革開(kāi)放的歷史背景下把民辦教育最重要的貢獻揭示出來(lái)，民辦教育無(wú)論在法律上還是在實(shí)踐中就永遠不能真正確立與公辦教育平等的政治、法律地位。

改革開(kāi)放以前，中國的計劃經(jīng)濟體制不但營(yíng)造了一個(gè)政府無(wú)所不能的假象，而且給人們灌輸了一個(gè)非常有害的觀(guān)念，就是“公比私好”。改革開(kāi)放的實(shí)踐已經(jīng)在經(jīng)濟領(lǐng)域破除了這種錯誤的觀(guān)念。人們認識到，通常所說(shuō)的計劃經(jīng)濟 “集中力量辦大事” 的優(yōu)點(diǎn)只局限在“大事”的范疇，而在那些需要“分散力量辦小事”的社會(huì )活動(dòng)領(lǐng)域，分散決策的市場(chǎng)經(jīng)濟比集中決策的計劃經(jīng)濟更加有效。只要我們客觀(guān)冷靜地觀(guān)察就會(huì )發(fā)現，現實(shí)世界大部分的人類(lèi)活動(dòng)，包括教育活動(dòng)，都是由這樣一個(gè)一個(gè)的小事所構成，因此更適合分散力量來(lái)辦。遺憾的是，這種在整個(gè)社會(huì )都已經(jīng)成為常識的觀(guān)念革命在教育領(lǐng)域始終沒(méi)有完成，“公比私好”依然是教育領(lǐng)域占統治地位的主流意識形態(tài)。

民辦教育的實(shí)踐打破了政府對教育的壟斷，教育領(lǐng)域的市場(chǎng)力量開(kāi)始成長(cháng)。更重要的是，人們通過(guò)民辦教育的卓越表現，對教育領(lǐng)域“公比私好”的傳統信念開(kāi)始動(dòng)搖，民辦教育僅用1%的公共財政資金就可以為社會(huì )提供20%的公共教育服務(wù)，使“公比私好”的說(shuō)教也不再那么理直氣壯，民辦教育推動(dòng)了教育領(lǐng)域的思想解放和觀(guān)念變革，政府不得不承認的一個(gè)事實(shí)是：發(fā)展教育是政府的責任但不是政府的特權。即便政府迫于意識形態(tài)的壓力不承認“民辦教育優(yōu)于公辦教育”的事實(shí)和邏輯，但“民辦教育優(yōu)于公辦教育”的觀(guān)念已經(jīng)開(kāi)始成長(cháng)并像野火一樣傳播開(kāi)來(lái)。

民辦教育對教育事業(yè)的獨特貢獻概括起來(lái)有三個(gè)方面。第一個(gè)方面，推動(dòng)了教育權從國家（政府）壟斷向國家（政府）與社會(huì )（政府以外的社會(huì )組織與公民個(gè)人）分享的回歸。對人類(lèi)教育活動(dòng)的歷史考察表明，最早的教育乃是家庭或部落中成年人對未成年人的示范與訓誡，經(jīng)過(guò)“巫、師一體”的階段后，專(zhuān)門(mén)的教職人員和教育機構產(chǎn)生，政府和民間各自利用相關(guān)的教育機構和教職人員開(kāi)展教育活動(dòng)，政府與民間分別享有獨立的教育權，中外皆然。由此可見(jiàn)，民間在政府以外享有從事教育活動(dòng)的權利乃是一種自然狀態(tài)，而且發(fā)生的更早，也更普遍，同時(shí)也是世界各國對教育活動(dòng)的普遍制度安排。但是，新中國建國以后，受計劃經(jīng)濟體制的影響，民間通過(guò)辦學(xué)從事教育活動(dòng)的權利最終喪失，政府壟斷了辦學(xué)（教育）權利。改革開(kāi)放以后，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)育和教育需求的增長(cháng)，政府壟斷教育活動(dòng)的狀況不能適應社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的需要，民間重新獲得教育權（辦學(xué)權）成為社會(huì )轉型的必然結果，民辦教育應運而生，推動(dòng)了教育權從國家（政府）壟斷向國家（政府）與社會(huì )（政府以外的社會(huì )組織與公民個(gè)人）分享的回歸。在民辦教育的實(shí)踐推動(dòng)下，“國家機構以外的社會(huì )組織或者個(gè)人”（《民辦教育促進(jìn)法》第二條）獲得了“舉辦學(xué)校及其他教育機構”的權利。教育不再是政府壟斷的活動(dòng)，發(fā)展民辦教育成為政府以外的社會(huì )組織與公民個(gè)人的合法權利。民辦教育的這個(gè)貢獻基本被學(xué)術(shù)界所忽視，現在各界大談“教育現代化”，如果沒(méi)有民辦教育推動(dòng)教育權利的重構，“教育現代化”是肯定無(wú)法實(shí)現的。

第二個(gè)方面，在制度比較的意義上初步驗證了“民辦教育優(yōu)于公辦教育”的理論假說(shuō)，在教育領(lǐng)域繼續堅持“公比私好”的歷史偏見(jiàn)受到質(zhì)疑。本文第一部分展示的事實(shí)與分析表明，至少在學(xué)前和義務(wù)教育階段，民辦教育比公辦教育有更高的性?xún)r(jià)比，如果考慮到民辦學(xué)校學(xué)費普遍高于公辦學(xué)校的事實(shí)，民辦學(xué)校的教育質(zhì)量高于公辦學(xué)校的教育質(zhì)量就是一個(gè)自然的推論，否則我們就完全無(wú)法解釋家長(cháng)愿意多花錢(qián)選擇民辦學(xué)校的行為。在這個(gè)基礎上，民辦教育比公辦教育效率更高，有更多選擇性都是顯而易見(jiàn)的事實(shí)，即便我們暫時(shí)還不能接受“民辦教育優(yōu)于公辦教育”的判斷，但至少我們不得不承認民辦教育與公辦教育表現同樣出色。

理解“民辦教育優(yōu)于公辦教育”的另一個(gè)視角是比較兩者的功能差異。對兩種制度進(jìn)行優(yōu)劣比較的基本思路是，或者1.“制度A能干的事制度B都能干，制度A不能干的事制度B也能干”，或者2.“制度A能干的事制度B都能干，而且同樣的事制度B可以干的更好”。在這兩種情形中都可以得出“制度B優(yōu)于制度A的判斷”。雖然現實(shí)世界的復雜性常常導致1和2兩種情況相互交織在一起，比如“制度A在某些方面優(yōu)于制度B，制度B又在另一些方面優(yōu)于制度A”等等，但是，到目前為止，除了在建立義務(wù)教育的制度方面公辦教育具有民辦教育無(wú)法替代的優(yōu)勢以外，在教育領(lǐng)域的所有其他方面，民辦教育（私立教育）的表現都更為出色。所以，在一般意義上，我們說(shuō)民辦教育優(yōu)于公辦教育仍然具有合理性。

從兩種制度運行機制的視角，我們對“民辦教育優(yōu)于公辦教育”的判斷 可以給出更有說(shuō)服力的論證。在現實(shí)當中，有好的民辦學(xué)校，也有好的公辦學(xué)校，有差的民辦學(xué)校也有差的公辦學(xué)校，具體學(xué)校之間的比較并不能判斷公辦教育和民辦教育孰優(yōu)孰劣，但如果我們據此得出公辦教育和民辦教育各有優(yōu)劣無(wú)法比較的敷衍結論則是荒謬的。就好像雖然我們無(wú)法就具體的民營(yíng)企業(yè)和國有企業(yè)之間的比較得出市場(chǎng)經(jīng)濟與計劃經(jīng)濟孰優(yōu)孰劣的結論，但在制度層面“市場(chǎng)經(jīng)濟優(yōu)于計劃經(jīng)濟”已經(jīng)是學(xué)界的共識和世界絕大多數國家的制度選擇，有著(zhù)堅實(shí)的理論基礎并經(jīng)受了實(shí)踐的檢驗，當然也是中國大陸改革開(kāi)放40年所獲得的最重要的理論與實(shí)踐探索成果。以此來(lái)觀(guān)照公辦教育和民辦教育兩種制度設計，在運行機制上，公辦教育至今依然是典型的計劃經(jīng)濟模式，而民辦教育則是典型的市場(chǎng)經(jīng)濟模式，雖然公辦教育幾乎壟斷了所有公共教育資源，并以壓倒性的價(jià)格優(yōu)勢提供標準化的公共教育服務(wù)，但正是由于其只適宜提供標準化產(chǎn)品的制度局限和工業(yè)文明特征，使其在以自由選擇為基石的市場(chǎng)經(jīng)濟和以多樣性、個(gè)性化為特征的現代教育潮流面前應對失措，無(wú)法滿(mǎn)足現代社會(huì )對教育多樣性的需要。

第三個(gè)方面，民辦教育所具有的“帕累托改進(jìn)”和“自由選擇”機制開(kāi)辟了改善教育公平的全新視野與有效實(shí)踐。對教育公平的關(guān)注和信念是人們更愿意相信公辦教育的重要理由，也是人們懷疑民辦教育的重要理由，其實(shí)這只是諸多先入為主的幻覺(jué)之一。教育部發(fā)布的“2017年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導評估工作報告”顯示，從2013年到2017年底的短短5年間，全國通過(guò)“義務(wù)教育基本均衡縣”驗收的縣區已經(jīng)超過(guò)2400個(gè)，占全國縣級行政區總額的80%以上，政府推進(jìn)教育公平的力度不可謂不大，成績(jì)不可謂不顯著(zhù)。但我們如果更深入細致地去分析一下政府公布的數據就會(huì )發(fā)現，即便我們不考慮條件最好的學(xué)校與條件最差的學(xué)校之間的差距（相當于圖3中樣本數據在平均數上下各兩個(gè)標準差），而只衡量在平均水平上下一個(gè)標準差之間的學(xué)校辦學(xué)條件差距，小學(xué)差距在2.6倍，初中差距在2倍?。▓D2，圖3）而這些困擾對于民辦教育并不存在。， 

說(shuō)明：深藍區域是距平均值小于一個(gè)標準差之內的數值范圍。在正態(tài)分布中，此范圍所占比率為全部數值之 68%。對于正態(tài)分布，兩個(gè)標準差之內（深藍，藍）的比率合起來(lái)為 95%。對于正態(tài)分布，正負三個(gè)標準差之內（深藍，藍，淺藍）的比率合起來(lái)為 99%。

 

迄今為止解決教育公平的主要政策思路都只限于縮小公辦學(xué)校之間的差距，通過(guò)縮小公辦學(xué)校之間的差距以實(shí)現教育公平的公共政策目標。這一政策思路在觀(guān)念上是合理的但在實(shí)踐上并沒(méi)有達到預期目標（圖2），因為公平的本質(zhì)是主體權利的保障，即權利相同的人（組織）應該受到無(wú)例外和無(wú)差異的同樣對待。因此，當公共資源不足以支撐權利主體受到無(wú)例外和無(wú)差異的同樣對待時(shí)，不公平就是一個(gè)必然結果。對于公辦教育而言，在城市化進(jìn)程帶來(lái)的“資源分層集聚”與“非均衡團聚”現實(shí)沒(méi)有緩解乃至逆轉以前，首都與地方、中心城市與一般城市、城鎮與農村之間對公共資源不同的集聚能力決定了公辦教育不可能真正克服教育不公平問(wèn)題。

民辦教育對教育公平的創(chuàng )新性貢獻可以通過(guò)下面的圖示（模型）得到生動(dòng)的說(shuō)明。

 

第一種方式，發(fā)展民辦教育導致教育機會(huì )增加（圖4）：PS1+NS>PS；

第二種方式，發(fā)展民辦教育有助于薄弱公辦學(xué)校增加財政投入，從而縮小公辦學(xué)校（特別是義務(wù)教育）辦學(xué)條件差距（表五）；

第三種方式，發(fā)展民辦教育有助于從公辦學(xué)校分流有特殊需要的學(xué)生，從而縮小公辦學(xué)校（特別是義務(wù)教育階段）內部和公辦學(xué)校之間的生源差距；

民辦教育通過(guò)以上方式對于所有選擇民辦學(xué)校的學(xué)生而言，意味著(zhù)放棄被公辦教育壟斷的體制性權益，如果不是因為他們同時(shí)可以獲得更大的發(fā)展性利益，這個(gè)選擇將不會(huì )發(fā)生。所以，這個(gè)變化雖然不符合經(jīng)典意義上的“帕累托改進(jìn)”（民辦學(xué)校學(xué)生權益受損），但因為在這個(gè)變化過(guò)程中（從公辦教育到民辦教育）所產(chǎn)生的“制度紅利”，在終極意義上仍然是一個(gè)毫無(wú)疑問(wèn)的“帕累托改進(jìn)”。

綜合以上的的事實(shí)與分析，假設這不是在公辦教育和民辦教育之間比較，而是在“教育系統1”和“教育系統2”之間比較，我們都會(huì )沒(méi)有任何遲疑地做出：“教育系統1”優(yōu)于“教育系統2”或“教育系統2”優(yōu)于“教育系統1”的判斷，回到本文的主題，也就是“民辦教育優(yōu)于公辦教育”，這個(gè)判斷至少在公平、效率、選擇性等三個(gè)方面有充分的事實(shí)依據。

 

三、 優(yōu)先發(fā)展民辦教育

民辦學(xué)校辦學(xué)行為必須依法規范，但不能成為限制打壓民辦教育的借口；民辦教育、公辦教育都應該繼續發(fā)展，但公辦教育改革就是發(fā)展，而民辦教育發(fā)展就是改革。在各個(gè)教育領(lǐng)域，都不存在發(fā)展民辦教育的預設比例，任何限制民辦教育發(fā)展的政策都缺乏法律依據，不具有合法性。以計劃管理為特征的傳統公辦教育體制是計劃經(jīng)濟在教育領(lǐng)域的具體實(shí)踐，不符合現代中國社會(huì )對多樣化、優(yōu)質(zhì)教育的需要，公辦教育必須深化改革才能鳳凰涅槃；民辦教育代表的教育運行模式更符合現代社會(huì )發(fā)展的需要，限制民辦教育不但降低了全社會(huì )公共教育資源配置效率，而且不利于教育公平的實(shí)質(zhì)性提升，在中國社會(huì )各個(gè)領(lǐng)域提升治理能力與治理水平現代化的大趨勢中，教育不應該逆歷史潮流而動(dòng)。